Les Zones Franches Urbaines (ZFU) ont été créées en France en 1996 avec une ambition claire : utiliser des exonérations fiscales et sociales pour attirer des entreprises dans des quartiers défavorisés et créer des emplois au bénéfice de leurs habitants. Trente ans après les premières créations, le bilan est contrasté. Les ZFU ont incontestablement créé de l'activité économique dans des zones qui n'en avaient pas ou peu. Mais l'impact sur l'emploi des habitants des quartiers concernés est beaucoup plus difficile à mesurer et s'avère décevant dans bien des cas.
Le premier enseignement des évaluations successives est que les exonérations fiscales attirent principalement des entreprises qui auraient pu s'installer ailleurs, pas de nouvelles entreprises qui n'auraient pas existé sans le dispositif. L'effet d'aubaine — entreprises qui profitent des avantages fiscaux sans modifier réellement leur comportement d'installation — représente une part significative des bénéficiaires. Les études d'impact les plus rigoureuses estiment que moins de la moitié des emplois créés en ZFU constituent de l'emploi additionnel net.
Le deuxième problème est la faible densification de l'emploi local. Les exonérations sont conditionnées à un quota d'embauches de résidents du quartier (souvent 20 à 33 % des salariés), mais ce quota est souvent difficile à respecter en raison d'un décalage entre les profils des résidents et ceux recherchés par les entreprises. Les entreprises qui s'installent en ZFU amènent souvent leurs équipes avec elles et peinent à recruter localement pour des raisons de compétences, mais aussi parfois de réticences à employer des résidents de quartiers stigmatisés.
Le troisième problème est la dépendance au dispositif. Certaines entreprises installées en ZFU ne sont viables qu'avec les exonérations. Lorsque ces exonérations prennent fin — généralement après cinq à neuf ans — une partie des entreprises quitte la zone plutôt que de supporter le coût fiscal normal. Ce phénomène crée des cycles d'installation-départ qui ne contribuent pas à une dynamique économique durable dans le quartier.
Ces limites n'invalident pas totalement l'outil, mais appellent à des évolutions de sa conception. Les dispositifs les plus efficaces semblent être ceux qui combinent les avantages fiscaux avec des investissements dans les compétences des habitants, le développement des infrastructures et l'amélioration de l'image des quartiers. Les ZFU qui ont fonctionné sont souvent celles dans lesquelles les collectivités locales ont accompagné le dispositif par une stratégie de développement économique global, pas celles où les exonérations ont été laissées opérer seules dans un contexte de désorganisation ou de déclin.
La réflexion sur l'avenir des ZFU s'inscrit dans une interrogation plus large sur l'efficacité des politiques de ciblage géographique. Cibler des avantages sur des zones délimitées est séduisant par sa simplicité opérationnelle mais peut créer des effets de bord indésirables : distorsion de concurrence avec les entreprises des zones voisines, effet frontière qui décourage les investissements à proximité immédiate de la zone, et absence d'impact sur les causes profondes des difficultés économiques des quartiers que les exonérations fiscales ne peuvent pas traiter.
